【专题研究】城市绿色发展战略研究

我国城市经济在保持多年高速增长之后，资源约束、环境污染等问题凸显。《2016中国环境状况公报》显示，全国338个地级及以上城市中，254个城市环境空气质量超标，占比高达75.1% 。

党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

对当今中国而言，人民最重要的美好生活需要就是对良好生活环境的渴望；最突出的发展不平衡不充分问题就是人与自然关系的失衡。绿色发展能够很好满足人民日益增长的美好生活需要，绿色竞争力将成为未来城市之间角逐的主要战场。

一、现状

1 空间差异明显

从城市绿色竞争力地理区域划分的角度看，我国城市绿色竞争力的空间分布存在着明显的“洼地”现象。中部地区城市绿色竞争力相对东部地区和西部地区较为薄弱，东部地区城市绿色竞争力优势明显。

东部城市绿色竞争力指数平均值达到0.2701，超过全国平均水平，其中四个一级指标中，除自然资产与环境压力外，其余三个都具有绝对优势；西部地区城市具备的资源环境天然优势，对绿色竞争力指数排名的拉动作用十分明显，绿色竞争力整体水平处于中游；中部地区在城市绿色发展方面没有明显优势，城市绿色竞争力相对落后。此外，东北地区城市绿色竞争力与中部地区整体水平相当，绿色竞争力水平亟待提高。

2 城市绿色竞争力的形成具有“行政优势”

从中国城市绿色竞争力指数的综合排名来看，不仅仅是在地理区域之间城市绿色竞争力差异明显，在同一行政区域内同样存在悬殊表现。省会城市、副省级以上等区域中心城市绿色竞争力往往要大大高于其他地级城市。

我国31个省会城市的绿色竞争力指数及其排名的平均值分别为0.2995和39，其中22个城市排名都在前50名之内（含），除西宁排名第107位之外，其余8个城市也都排名50-100位以内，且城市间差距较小。这不仅得益于省会城市本身对资源的吸引力相对于其他地级城市要更加强大，同时得益于当前我国城市绿色发展的动力很大程度上来自于政府的压力。

事实上，城市绿色发展不但需要政府的推动，更需要企业、社会和公众的广泛参与，才能形成持久的绿色内生增长动力。

3 呈现“同群效应”

从城市绿色竞争力的地理分布来看，呈现同群效应的特征。我国城市绿色竞争力较高的地区往往会在地理位置上形成一定的集聚，在城市群层面体现出高于其他区域的绿色竞争力优势，部分城市群已经呈现出协同发展的格局。

中国城市绿色竞争力指数综合排名前100强的城市中，有84个城市属于不同发展水平的城市群。其中，有34个城市集中在长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群，加上长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群、中原城市群、关中平原城市群和北部湾城市群，共有60个城市位于上述城市群，其余24个城市则分布于山东半岛城市群、海峡西岸城市群、辽中南城市群和呼包鄂城市群等区域性城市群。

城市群内，城市之间通过构建有效的协调发展机制，在城市功能定位和分工的基础上，相互促进、共同高效地完成了城市群内生产要素的自由流动和优化配置，合力为整个城市群内的城市绿色竞争力提升提供支撑。

4 呈现“俱乐部收敛”特征

我国城市群绿色竞争力水平不但存在显著差异，甚至不排除有些区域之间的差距会不断扩大，呈现出明显的“俱乐部收敛”特征。所谓的“俱乐部收敛”是指拥有相同稳态特征的空间组群最终收敛于相同的长期增长路径。

报告所考察的13个主要城市群绿色竞争力指数从高到低排列依次为：长江三角洲城市群、山东半岛城市群、珠江三角洲城市群、呼包鄂城市群、海峡西岸城市群、哈长城市群、京津冀城市群、北部湾城市群、长江中游城市群、成渝城市群、辽中南城市群、关中平原城市群和中原城市群。城市群绿色竞争力指数均值为0.2510，中位数为0.2480，标准差为0.0234。城市群中绿色竞争力最大为0.2886，最小为0.2198。

排名靠前的城市群得益于灵活的市场制度和有利的区位优势，预计未来仍可保持领先位势；而排名靠后的城市群受制于体制约束及地缘劣势，未来上升途径可能较为曲折。

5 城市规模是提升城市绿色竞争力的密钥之一

从不同人口规模城市的绿色竞争力平均水平来看，超大城市组的城市绿色竞争力平均值为0.3556，该值要明显高于大城市和小城市的绿色竞争力水平，是不同规模城市组中水平最高的一组。

一方面，人口的集聚推动产业转型升级。这是因为人口是服务业发展的重要支撑，人口集聚能加快产业转型速度，通过服务业比重的提高而获得更清洁的产业结构。另一方面，人口的集聚将加快技术创新和扩散的速度。人口规模的增长在一定条件下能创造更多科研成果，从而促进技术创新和扩散，提高劳动生产率，产生正外部性，推动经济增长。在环境上主要表现为生产技术和减排技术的提高，达到减少污染产生量和排放量的结果，降低排污成本。从全国层面来说，大城市的发展恰恰有利于实现环保目标，因此城市规模是提升城市绿色竞争力的密钥之一。

6 经济发展水平与城市绿色竞争力密切相关

从中国城市绿色竞争力指数综合排名可以看出，绿色竞争力高的城市往往也是经济发展水平较高的地区，城市绿色竞争力与其经济发展水平整体存在正相关关系。

城市绿色竞争力指数排名前10位的城市中有7个城市位于高收入组，排名前20位的有16个城市位于高收入组。而且只有高收入组城市绿色竞争力平均水平高于全国平均水平，中等偏下和中等偏上收入组中的城市绿色竞争力水平都要低于全国平均水平。 “环境库兹涅茨曲线理论”表明，地区环境污染程度会随着人均收入的提高先上升后下降，呈倒U 形关系。地区经济发展过程中，产业从相对清洁的农业经济到污染较重的工业经济，再到环境友好的服务型经济，污染情况先增后减，或存在跨越现象。得益于经济发展带来的产业结构的优化升级、生产要素的高效配置和资源效率的显著提升，使得高收入城市在经济基础、资源与环境以及社会各个方面相对于中等收入组城市几乎都具有明显的优势。

二、制约因素

1 科技水平亟待提升

尽管多数城市普遍都经历了连续多年的经济增长，但是技术进步的作用在城市绿色竞争力的形成中存在显著差异。

一般而言，区域经济增长质量主要是由增长动力决定的。如果区域经济增长的动力主要依靠自然资源和劳动力等要素投入，区域经济增长的质量就不会太高，城市要想实现高质量发展需要创新驱动。

创新涉及生产力和生产关系全要素、全系统、全方位变革，各类创新中最重要、最关键、最核心的是科技创新，对生产力和生产关系都具有决定性影响。从全国看，我国城市科技创新能力存在明显的区域差异，东部地区遥遥领先，而其他地区科技创新能力相对落后；从全球来看，目前我国企业的创新还是以外围技术和外观设计为主，核心技术的创新数量还较少，特别是在一些高新技术领域，国外拥有的有效发明专利数量数倍于国内。

2 资源环境过度消耗和破坏

粗放式发展所带来的直接结果就是对资源环境的极度消耗和破坏，这给城市发展造成了极大的自然资产和环境压力，同时也付出了沉重的代价。

人口向城市快速集中，带来的是对自然资源和周围生态环境的大幅需求。土地、资源和能源的极度消耗，导致了越来越严重的城市拥堵、环境破坏和能源紧张，诸如此类问题的产生降低了城市的生活质量和生产效率，同时还会产生大量的废物排放，带来诸多难以逆转的社会问题，严重制约着整个社会的可持续发展。

尽管上海、天津和武汉等大城市绿色竞争力综合排名位于前列，但其更多的是依靠经济增长带来的拉动，自然资源禀赋相对较少和污染排放数量较多是其绿色发展的重要短板，如何减轻城市发展对自然资产和环境造成的压力，是亟待解决的现实问题之一。

3 资源环境利用效率偏低

城市发展过程中带来的资源过度消耗和环境持续恶化，根本原因是资源利用效率低下。

从城市绿色竞争力的构成来看，在综合排名靠前的城市中，呼和浩特和昆明在经济增长上都取得了不小的成就，但是由于技术落后、能源利用率偏低、污染处理水平不高及单位产值能耗大等问题，其资源利用效率在全国的排名却较为落后。这样的不足和不充分既浪费了能源，又污染了环境。

4 政策制定和社会响应力度较弱

从排名比较靠后的城市分布来看，中西部地区城市的环保意识和绿色行动普遍有待提高。主要原因在于中西部地区经济发展较为落后，受制于经济发展的巨大压力，政府政策的制定倾向于实现城市经济规模的快速增长，而与绿色发展相关的产业普遍见效慢、投入大，因此，部分城市对于绿色发展的关注度不够。同时，部分中西部地区的居民由于收入水平较低和环境意识较为薄弱，对绿色产品需求度不高，绿色行动参与度较差。

三、途径

1 牢固树立城市绿色发展新理念

城市的本质是为人类创造美好生活的家园，而美好生活的实现离不开城市绿色发展。发展和绿色是密不可分的，失去绿色的发展，即使牺牲了环境、资源、健康，也只可能换来短期的增长，却换不来长期的发展。

城市进步的根基在于生态保护与经济发展协同推进，生态保护为绿色发展提供资源补给和环境支撑，经济发展为生态保护提供资金扶持和技术支持，最终实现“绿水青山、金山银山”兼收并蓄。

2 全面推进城市绿色发展新模式

城市可持续发展就是要最大限度地减少对于生态环境的消极影响而实现经济发展，将城市作为倡导绿色发展、践行生态文明的载体，将绿色作为城市发展最鲜亮的底色。

一是通过开展城市环境保护和治理技术研究，加快清洁能源、清洁生产及绿色生活等环保技术的应用，大力发展新产业、新模式、新业态等绿色标志性产业并形成比较优势，实现从源头到终端整个链条上节能、降耗和减污的目标。

二是以绿色生态城区、循环经济产业园区及绿色能源基础设施等建设引导形成绿色低碳的生产生活方式，以生态城市、海绵城市、绿色城市和健康城市等新型城市建设引导形成集约发展、绿色低碳的城市建设运营模式，提升城市绿色竞争力。

3 培养公众绿色参与新意识

在环境保护这种公共产品的供给方面，公众参与是政府和市场治理的有益补充。

一方面，不但需要立法确定公众参与环境保护的权利，更重要的是公众能真正获得参与环境保护的权利。政府要为公众参与培育良好的制度环境，提供顺畅的参与渠道，拓展公众参与环境保护的广度和深度，鼓励多层次、多渠道、多主体的公众参与。另一方面，需要着力培育公民的环境意识、提高公众的环境认知能力、唤起公众自发参与环境治理，这是保证公众参与效果的关键。未来我国城市绿色竞争力的提升应该也必将体现出更多公众的贡献。

4 推动城市群发展新协同

未来区域之间的竞争已不再是单个城市的竞争，而是以城市群为基础的区域间的整体竞争，因此，城市绿色竞争力的提升应该借助于城市群的力量，相互促进，互为补充。

国家级中心城市、区域性核心城市与中小城市之间应形成合理有序的分工合作，城市间应避免重复建设与恶性竞争，积极走集群化、错位化、创新导向的产业发展道路，促进群内城市产业转型升级；还应当积极为周边中小城市提供知识和技术支撑，使之成为区域经济增长甚至是国家经济社会发展的“技术池”，充分发挥大城市的辐射带动效应。

需要指出的是，部分国家级中心城市、区域性核心城市对中小城市、县域经济发展的辐射和带动作用须打破行政和体制的限制。

注：*本文引自“城市绿色发展战略研究”，刊载于《中国国情国力》2018年第5期，作者关成华、韩晶。

编辑：王楠